Gouttes d'eau
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Tarification sociale
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La facture d’eau, un poids qui peut être conséquent pour les ménages
La facture d’eau dépend du prix du mètre cube d’eau, de la quantité consommée et de la structure tarifaire de la collectivité (voir la sous-thématique "comprendre ma facture d'eau"). Elle est le plus souvent payée mensuellement.
Au même titre que l’électricité, l'eau représente une dépense de première nécessité pour les ménages. Dans ce sens, la part de la facture d’eau dans le revenu d’un ménage est un indice de vulnérabilité en matière d’accès à l’eau. En effet, la facture d'eau va peser plus lourd sur le revenu des plus démunis.
Si elle dépasse 3 % du revenu disponible d’un ménage, alors ce dernier est considéré comme « pauvre en eau » (Fitch et Price, 2002, et Sawkins et Dickie, 2005). Pour ces ménages les plus vulnérables, qui sont souvent des familles monoparentales et des personnes en situation de non emploi, l’eau n’est pas financièrement accessible.
Le droit à l’eau potable et à l’assainissement accessibles et abordables pour tous constitue pourtant un droit humain fondamental reconnu par la communauté internationale (résolution 64/292 de l’Assemblée Générale de l’ONU, 2010).
En moyenne, pour les 10 % des ménages les plus pauvres, la facture d’eau représente 2,2 % de leur revenu (OCDE, 2009).
Il existe notamment de fortes disparités selon les régions. En Île-de-France, cette facture représente en moyenne moins de 0,80 % du revenu des ménages contre plus de 1,65 % en Martinique.
Ces écarts s’expliquent à la fois par les différences de prix des services publics d’eau et d’assainissement (SPEA) et par les différences de revenus disponibles selon les régions.
Facture moyenne totale par ménage sur la base des consommations réelles par région en 2016
© Agence française pour la biodiversité, SISPEA 2016 et données INSEE, 2016 / Réalisation par O.Debuf, 2019
Ces dernières années, le prix de l’eau a augmenté plus rapidement que l’inflation.
Entre 2010 et 2022, il a augmenté en moyenne de 23 % (source SISPEA) contre 18 % pour l’inflation sur la même période. En parallèle, le nombre de personnes atteignant le seuil de pauvreté monétaire est en constante augmentation (9,1 millions en 2021 contre 8,4 millions en 2010).
La combinaison de ces deux phénomènes a pour conséquence d’aggraver les difficultés de paiement pour les plus démunis et risque d'augmentation du nombre des factures d’eau impayées.
Evolution des prix de l'eau et de l'assainissement, base 100 en 2010
© Office français de la biodiversité / Réalisation Caroline Cann, 2024
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Une aide pour les plus démunis
Le cadre législatif - introduit par l’article 1er de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques et l’article L210-1 du Code de l’Environnement - stipule que :
« l'usage de l'eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous »
Ainsi, des dispositifs sont mis en place pour garantir l’accès à l’eau potable pour tous. Ils peuvent être :
- soit préventifs, (l’aide est alors proposée en amont, comme avec le tarif social, les chèques eau, etc.) ;
- soit curatifs (l’aide est proposée ou demandée après constatation de l’impayé).
Outre cet article, on compte d’autres dispositions législatives favorisant l’accès de l’eau à tous dans des conditions économiquement acceptables telles que :
- la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit (dite loi Warsmann) qui protège les consommateurs ayant constaté une surconsommation d’eau causée par une fuite d’eau après compteur ;
- la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes (dite loi Brottes), qui a introduit l'expérimentation pour une tarification sociale de l'eau ainsi que l'interdiction des coupures d'eau en cas de factures impayées (article L115-3 du Code de l'action sociale et des familles).
a. Le Fonds de Solidarité pour le Logement
Le fonds de solidarité pour le logement (FSL) a été créé en 1990 dans le but d’aider les personnes ayant des difficultés financières à accéder à un logement et à s’y maintenir.
Les aides concernent notamment le financement de l’assurance logement, du dépôt de garantie mais permettent aussi de rembourser les dettes liées au loyer ou, depuis 2004, aux impayés de factures d’énergie ou d’eau. La prise en charge de la facture d’eau par le FSL peut être totale ou partielle.
La loi n° 2011-156 du 7 février 2011 relative à la solidarité dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement (dite loi Cambon), permet aux services publiques d'eau et d'assainissement d'attribuer une subvention au fonds de solidarité pour le logement afin de contribuer au financement des aides relatives au paiement des fournitures d'eau ou des charges collectives.
Les conditions d’attribution de ces aides dépendent des départements qui sont en charge de ce fonds. Elles dépendent, généralement, des revenus, de la composition du foyer, et de la nature et de l’importance des difficultés des personnes qui en font la demande.
« En 2021, les entreprises de l'eau ont traité plus de 15 000 dossiers en lien avec les FSL, pour un montant d'abandon de créances d’environ 1,25 million d’euros ».
Source : Fédération professionnelle des entreprises de l’eau (FP2E)
Le FSL est financé en majeure partie par les conseils départementaux mais aussi par certains bailleurs sociaux, les distributeurs d’eau et d’énergie ou des associations.
Les services publics d'eau et d'assainissement (SPEA) peuvent également contribuer à son financement dans la limite de 0,5 % du montant perçu des factures d’eau (hors taxes et redevances). (Voir l’article L2224-12-3-1 du code général des collectivités territoriales)
b. L’expérimentation pour une tarification sociale de l’eau
Afin d’apporter des réponses opérationnelles face aux difficultés de certains ménages à payer leur facture d’eau, l’article 28 de la loi Brottes de 2013 a proposé aux collectivités organisatrices volontaires une expérimentation afin de garantir à tous un meilleur accès aux SPEA.
50 collectivités ont répondu à l’appel à projet et participent à l’expérimentation jusqu’au 15 avril 2021 (voir le focus ci-dessous). Les dispositifs expérimentaux peuvent revêtir différents aspects et bénéficier à différentes catégories de ménages vulnérables.
Les dispositifs consistent par exemple :
- au versement d’aides financières pour le paiement des charges d’eau ;
- à l’octroi de chèques affectés au paiement de la facture d’eau ;
- à la mise en place d’un tarif social ;
- à l’accompagnement des bénéficiaires dans leurs démarches administratives ou pour la détection et la réparation de fuites d’eau.
c. Les différentes formes de tarification sociale
La tarification spécifique peut être déclinée sous différentes formes, par exemple :
(i) l’instauration d’une première tranche de consommation gratuite
Elle consiste à ne pas faire payer les premiers m³ utilisés. Lorsque ce niveau de consommation est dépassé, le montant reste proportionnel aux m³ utilisés.
Tarification sociale : les premiers m3 gratuits
© Agence française pour la biodiversité, 2018 / Réalisation Matthieu Nivesse
(ii) La modulation de la part fixe ou de la part variable.
Elle consiste à ne pas faire payer autant en fonction des m³ consommés.
Tarification sociale : la première tranche modulée
© Agence française pour la biodiversité, 2018 / Réalisation Matthieu Nivesse
(iii) La différenciation des tranches en fonction des usagers
En fonction des personnes, l’abonnement (part fixe) peut être subventionné, et ne coûter rien à l'utilisateur.
Tarification sociale : modification de la part fixe
© Agence française pour la biodiversité, 2018 / Réalisation Matthieu Nivesse
Les collectivités organisatrices sont libres de choisir le ou les dispositifs qu’elles souhaitent mettre en place et de quelle manière elles souhaitent cibler les bénéficiaires de ces dispositifs.
En 2009, plus de 76 652 ménages bénéficiaient d’une aide financière pour l’eau, selon le Ministère en charge de l'écologie.
En 2018, c’est plus de 80 % des collectivités qui ont mis en place plusieurs mesures, associant notamment les mesures financières (telles que les aides forfaitaires) à l’accompagnement et à la sensibilisation des bénéficiaires (comme la distribution des kits d’économie d’eau).
Suivant ses objectifs et les enjeux du territoire, les collectivités ont choisi différents critères de détermination des bénéficiaires. Elles peuvent se baser sur :
- la composition du ménage (familles nombreuses, …) ;
- le revenu du ménage ;
- le quotient familial ;
- la situation de précarité du ménage : bénéficiaires du RSA (revenu de solidarité active) ou de la CMU-c (couverture maladie universelle complémentaire).
D’après le rapport d’étape de juin 2019, plus de la moitié des collectivités utilisent plus d’un de ces critères pour l’attribution des aides. Les critères les plus souvent retenus sont le revenu et la composition des ménages et en second lieu un ciblage via les minima sociaux (bénéficiaires de la CMU-c notamment).
Focus : participation à l'expérimentation de la tarification sociale
50 collectivités organisatrices se sont portées candidates pour expérimenter un de ces dispositifs entre 2015 et 2017. Réparties sur presque toutes les régions métropolitaines (à l’exception du Centre-Val de Loire et de la Corse) et 3 DOM (Guyane, Martinique, Réunion), elles représentent environ 12 millions d’habitants (tous ne sont pas concernés par la tarification sociale).
Parmi ces 50 collectivités, on retrouve de grandes villes ou agglomérations ainsi que des communes moins importantes ou rurales. Par exemple, Eau de Paris, Nantes métropole, Métropole européenne de Lille, Commune de Maripasoula, ville de Digne-les-Bains, etc., sont des collectivités organisatrices qui expérimentent la tarification sociale.
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Coût et financement des dispositifs expérimentaux
La mise en place de ces dispositifs a un coût pour les collectivités. Le rapport d’étape de la mise en œuvre de l’expérimentation de 2018 propose une estimation des coûts de gestion pour neuf collectivités.
Ils sont évalués en moyenne à 6,35 € par usager aidé pour les dispositifs uniquement centrés sur les aides. Ce montant est de 6,57 € pour les dispositifs mixtes.
Les coûts de gestion diminuent avec le nombre de personnes aidées par l’expérimentation pour les dispositifs centrés sur les aides, mais ils augmentent pour les dispositifs mixtes.
Afin de financer cette expérimentation, les collectivités peuvent déroger :
- à l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui impose la séparation du budget lié aux dépenses des services d’eau et d’assainissement de leur budget général. Ainsi, les dispositifs peuvent être en partie ou totalement financés par ce dernier ;
- à l’article L. 2224-12-3-1 du CGCT qui limite les subventions des services publics d’eau et d’assainissement au gestionnaire du FSL à 0,5 % des montants perçus (hors taxe et redevances). Ce plafond est alors relevé à 2 %.
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Les premiers retours et les suites de l'expérimentation
Il n’y a pas eu d’évaluation globale des dispositifs au niveau national suite à la mise en place de la loi « Brottes ». La rapport 2019 du CNE fait remonter les différents freins, opportunités et perspectives de la mise en place de la tarification sociale selon les collectivités.
(i) Identification des bénéficiaires
Une des difficultés souvent mise en avant par les collectivités est celle de l’identification des bénéficiaires qui peut être très complexe.
Celle-ci nécessite une bonne coopération entre la collectivité, la Caisse d’Allocation Familiale (CAF), la Caisse Primaire d’Assurance Maladie (CPAM), et le délégataire en charge du service d’eau.
Il peut être difficile de faire correspondre les différents fichiers. Ainsi, si une personne est ciblée sur une liste, on ne la retrouve pas toujours chez le délégataire. Par exemple, quand la personne ciblée occupe un logement dont le contrat est au nom d’une autre personne.
Lorsque la collaboration fonctionne bien, elle permet de verser les aides automatiquement, ce qui limite le non recours à l’aide.
Un partenariat avec les acteurs sociaux du territoire est possible mais les données ne se recoupent pas toujours facilement. De plus, la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ainsi que le règlement général de protection des données (RGPD) peuvent rendre l’accès aux données difficiles. Ainsi, à Rennes, 60 % des ménages identifiés comme bénéficiaires n’ont pas pu bénéficier d’aide car il manquait leurs informations bancaires.
(ii) Le non recours à l’aide
Un système déclaratif peut être mis en place pour pallier au problème de ciblage des bénéficiaires. Les éventuels bénéficiaires ne font pas toujours les démarches pour bénéficier de l’aide : c’est ce qu’on appelle le non recours à l’aide.
La non-consommation du budget peut atteindre jusqu’à 88 % chez certaines collectivités. Ainsi, à Nantes, seuls 13 ménages se sont fait connaître en 2016 via déclaration.
Plusieurs facteurs peuvent causer ce non recours :
- manque d’information;
- difficultés pour se rendre dans les services sociaux ;
- choix de ne pas se faire connaitre
- etc …
L’interdiction de coupure d’eau au cas de non-paiement des factures (article 19 de la loi « Brottes ») contribue également au non recours : auprès des services sociaux, l’eau n’est pas prioritaire par rapport aux autres précarités. Ainsi, se baser sur des critères d’attribution et verser directement l’aide sur le compte des bénéficiaires permet de contourner le non recours.
Ces choix vont fortement dépendre des outils à disposition des collectivités.
(iii) Le compteur individuel
Un autre problème rencontré lors de la mise en place du tarif social est celui du compteur.
En effet, il faudrait un compteur individuel pour chaque bénéficiaire, ce qui n’est pas toujours le cas, notamment en habitat collectif.
Pour faire face à cette difficulté, des partenariats avec les bailleurs de logements collectifs ont été mis en place. D’autres collectivités ont favorisé le déploiement de compteurs individuels, mais cela représente un coût supplémentaire.
(iv) Les problématiques locales
La mise en place de ces aides au cas par cas, ou encore la sensibilisation qui accompagne les démarche ont amené les collectivités à partir à la rencontre des bénéficiaires.
Plusieurs collectivités considèrent que l’expérimentation est une opportunité pour mieux comprendre les problématiques locales qu’elles rencontrent sur leur territoire. Elles ont notamment pu mieux connaître les populations en difficulté. De plus, la population voit cette expérimentation de manière très positive.
(v) Le rôle des Services Publics Eeau et Assainissement (SPEA)
La question de l’accès à l’eau est sociale (hygiène, santé, etc.), ce qui dépasse le rôle des services d’eau et d’assainissement. De plus, les populations qui ne sont pas raccordées à l’eau ne peuvent pas bénéficier d’une aide lié au service.
Quand bien même le champ d’action des SPEA est limité, ils peuvent tout de même prendre leur part à cette expérimentation, notamment en apportant des réponses techniques.
(vi) Les impayés sur factures
La loi Brottes interdit, depuis 2014, de couper ou de réduire le débit de l’eau, à tout moment de l’année, aux ménages qui ne payent pas leur facture d’eau (article L115-3 du Code l’action social et des familles et article 1er du décret du 13 août 2008).
C’est une mesure sociale importante, qui permet à tout ménage d’avoir un accès continu au service d’eau potable et d’assainissement.
Le Système d’information sur les services publics d’eau et d’assainissement (SISPEA) relève un indicateur sur le taux d’impayés.
Il se calcule sur le taux d’impayé au 31 décembre de l’année N, sur les factures d’eau de l’année N-1. L’indicateur calcule le rapport des factures impayées sur le montant des factures d’eau émise par service. Il faut souligner que toute facture d’eau non payée, même partiellement, est comptabilisée.
Selon les rapports nationaux issus des données SISPEA, on ne constate pas encore d’augmentation du taux d’impayés, ou du moins, très minimes. Ainsi, le taux reste stable.
(vii) Les suites de l’expérimentation : les perspectives nationales
À l’issue des travaux menés dans le cadre de la première séquence des Assises de l’eau (mesure 17), le Gouvernement a souhaité ouvrir le principe d’une tarification sociale de l’eau pour toutes les collectivités volontaires et proposer aux collectivités qui le souhaitent de mettre en œuvre un dispositif de « chèque eau », sur le modèle du chèque énergie.
Les services du ministère de la Transition écologique et solidaire (MTES), en lien avec les différentes parties prenantes, étudient actuellement les possibilités de mise en œuvre de ces dispositifs.
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Exemples de tarification sociale à l’étranger
a. Angleterre et Pays de Galles
En Angleterre et au Pays de Galles les services d’eau et d’assainissement sont entièrement privatisés depuis la mise en place du Water Act de 1989. Ces services sont fournis par 32 entreprises privées.
Depuis 2010, le Flood and Water Management Act rend possible la création d’un tarif social et autorise l’utilisation de subventions croisées afin de permettre son financement. Cela signifie que les entreprises peuvent faire payer plus cher le service à un groupe d’usagers afin de subventionner le service fourni à un autre groupe d’usagers.
En 2016, 19 compagnies d’eau en Angleterre et aux Pays de Galles avaient instauré le tarif social « WaterSure ».
Ce tarif permet le plafonnement de la facture d’eau au montant de la facture moyenne payée par les ménages de la région desservie par la même compagnie et ce, même si le ménage bénéficiaire consomme plus que la moyenne.
Pour être éligible à ce tarif le ménage doit posséder un compteur d’eau individuel, être bénéficiaire de certaines aides sociales (Income Support, Pension Credit, income-based Jobseeker’s Allowance, …) et avoir au moins trois enfants de moins de 19 ans à charge ou avoir une condition médicale qui nécessite une consommation d’eau importante (maladie de Crohn, psoriasis, ...).
b. Belgique
En Belgique, les régions sont compétentes en matière de gestion de l’eau. Cela signifie qu’il existe un système de tarification pour chacune des régions (Wallonie, région bruxelloise et Flandre). Pour la tarification sociale, deux systèmes existent :
- En Wallonie et en région bruxelloise un fonds social de l’eau (FSE) est chargé de venir en aide aux personnes ayant des difficultés à payer leur facture d’eau.
Le FSE peut directement aider au paiement de la facture ou aider à l’amélioration technique des installations d’eau (robinetterie, réduction des fuites, etc.). Le FSE est alimenté par les contributions (au m3) payées par les usagers sur leur facture.
- En Flandre, le tarif social agit en fonction des blocs.
En effet, le prix de l’eau est divisé en trois parties : (i) une part fixe de 100€, qui peut être réduite de 20€ par personne composant le ménage, et (ii) une part variable qui comprend elle-même deux blocs.
Le premier bloc (consommation de base) correspond à la quantité d’eau consommée entre 0m³ et le seuil défini par la formule suivante : 30m³ + (nombre de personnes dans le ménage * 30m³).
Le second bloc (consommation de confort) correspond à la quantité d’eau consommée à partir du dépassement de ce seuil. Un prix différent est appliqué à l’eau consommée selon les blocs, le prix du mètre cube du second est plus élevé que celui du premier.
Tarification sociale : en fonction de la consommation et du nombre de personne par ménage
© Agence française pour la bioversité, 2018 / Réalisation Matthieu Nivesse
Le prix de l’eau peut être aménagé selon les ménages.
Certaines personnes (bénéficiaires de prestations d’invalidité, de remplacement de revenus, d’une allocation pour l’aide aux personnes âgées, du revenu d’intégration, etc.) ont le droit à une réduction de 80 % du montant total de leur facture d’eau.
De plus, le paiement de la facture d’eau peut, sur demande, être mensualisé. Il s’effectue en temps normal tous les trimestres.